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　　黨的二十大報告指出，“未來五年是全面建設社會主義現代化國家開局起步的關鍵時期”，并將“平安中國建設扎實推進”作為主要目標任務之一。5年來，戰略機遇和風險挑戰并存，不確定、難預料因素大幅增加，各類突發事件發生的概率持續加大，城市公共汽電車應急管理將面臨新的形勢。同時，國家公交都市建設和綠色出行創建行動的深入推進，也對城市公共汽電車應急管理提出了新的要求。如何適應新形勢要求，持續做好城市公共汽電車應急管理方面的各項工作是亟需討論的問題。

　　一、政策形勢分析

　　1、文件梳理

　　近年來，為了有效提升應急管理能力，及時預防和處置突發事件，將影響或損失降至最低程度，國家、部分省份相繼出臺了一些應急管理相關的法律法規、政策文件及標準規范，如，2021年《中華人民共和國安全生產法》;2021年《中華人民共和國道路交通安全法》;2022年《“十四五”國家應急體系規劃》;2017年《城市公共汽車和電車客運管理規定》;2022年《交通運輸安全應急標準體系》;2016年《城市公共汽電車應急處置基本操作規程》;2016年《城市公共汽電車突發事件應急預案編制規范》;2022年《山東省交通運輸突發事件應急預案管理實施辦法》;2022年《浙江省應急管理“十四五”規劃》;2020年《河北省應急產業發展規劃(2022-2025)》;2022年《黑龍江省“十四五”應急體系建設規劃》等。

　　2、政策分析

　　從全國范圍來看，按照《安全生產法》提出的“三管三必須”要求，城市公共汽電車應急管理實行應急部門綜合監管，交通部門專項監管與企業主體責任管理相結合的管理模式。在國家法律法規層面，除了綜合安全領域基本法《安全生產法》和交通安全領域基本法《道路交通安全法》外，《突發事件應對法》是突發事件應急管理的專項法規，對我國應急管理體制進行了總體的頂層設計，規定了我國實行統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制，明確了突發事件應急管理體制建設的原則，也明確了突發事件應對的職責。結合近年來突發事件應急管理工作遇到的一些新情況新問題，該法律目前正在進行修訂。修訂工作的一個重點是應急管理工作領導和管理體制的進一步完善，修訂草案提出“國家建立統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動的應急管理體制”，這一要求明確了要加強應急指揮的統一性、應急銜接的高效性，這也將是未來應急管理工作的發展方向。另外，國家還出臺了《“十四五”國家應急體系規劃》，對“十四五”期間安全生產、防災減災救災等工作進行了全面部署。

　　具體到城市公交領域，2017年交通運輸部出臺了《城市公共汽車和電車客運管理規定》，其中運營服務、運營安全兩個主要章節都涉及到應急管理方面的內容。值得一提的是，2022年底交通運輸部新發布了《交通運輸安全應急標準體系》，其中有2項城市公共汽電車相關的行業標準列入體系表，分別為JT/T 999—2015和JT/T 1018—2016，同時這兩項標準因為編制較早，當前均處于擬修訂狀態。其他國家/行業標準層面，GB/T 33000—2015和JT/T 1180.1—2018從安全生產標準化體系建設的角度對應急管理工作提出了要求，2021年發布實施的GB/T 29639—2020則是對生產經營單位應急預案編制提出了更加全面系統的要求，這也是近兩年來多個省市先后出臺應急管理制度文件的重要依據之一。AQ/T 9007—2019對應急演練提出了較為具體的要求，也可供城市公交行業借鑒使用。

　　從各省份情況來看，按照屬地管理的思路，浙江、河南、河北、黑龍江等省份都結合各省實際情況，制定了應急管理方面的專項規劃。其中《浙江省應急管理“十四五”規劃》中提出了“健全權責分明的應急責任體系”“構建綜合立體的風險管控體系”“完善統一權威的法規制度體系”等“十四五”期間的重點任務，非常具有前瞻性。除了宏觀規劃層面，對國家應急法規、標準進一步貫徹落實，出臺地方法規標準等文件也是屬地管理、分級負責的具體表現。如浙江省提出將研究出臺《浙江省實施〈中華人民共和國突發事件應對法〉辦法》地方性法規，山東省應急管理部門和交通主管部門先后出臺《山東省生產安全事故應急辦法》和《山東省交通運輸突發事件應急預案管理實施辦法》等。

　　3、形勢要求

　　通過對各級政策法規文件的系統梳理分析，筆者認為未來城市公共汽電車應急管理的發展將逐步實現“四個轉變”。這也是新形勢下對城市公共汽電車應急管理提出的新要求。

　　(1)實現政府監管方式轉變，由管家式管理轉向支持式管理。建立健全應急管理體系，做好政府、企業應急管理機制和預案的有效銜接，強化政府對重點工作的引導職能，推動建立覆蓋應急管理全過程的標準體系，為應急管理提供一個法制化、規范化的支持環境。

　　(2)實現企業管理模式轉變，由被動接受監管轉向全面自主管理。強化企業主體責任落實，在合法合規的基礎上，積極主動的去發現應急管理工作中的問題，并建立問題解決的常態化機制。同時，企業應主動結合數字化轉型的大趨勢，將數字技術與應急管理深度融合，以數字化推進應急管理現代化。

　　(3)實現應急管理范圍轉變，由突發事件生命周期管理逐步轉向全過程風險管理。加強風險管理與應急管理的融合，強化突發事件生命周期理論四環節中預防準備和監測預警環節中風險管理的作用，擴大突發事件的定義范圍，將一些尚未顯形的突發事件征兆納入應急管理范疇，探索建立集“風險管控—隱患排查-應急處置”于一體的“大應急”體系。

　　(4)實現應急預案內容轉變，由難以執行的通用性要求轉向便于落地的具體化實踐。除了概念性較強的綜合預案以外，專項預案和部門(現場)預案都應更加側重于實操性，相關應急預案中操作層面深度應達到可直接轉化為初步演練方案的要求。

　　二、現狀與問題

　　1、研究方法

　　2022年3月至2022年11月，通過文獻調研、人員訪談、調查問卷、實地觀察等相結合的調研方式，收集整理了山東(3家)、廣東(2家)、江蘇(2家)、河南(2家)等4個省份9家規模以上城市公共汽電車客運企業應急管理相關資料，包括企業應急預案、應急演練資料、應急管理制度、應急管理相關標準等。同時也收集了這些企業所在城市的市級應急預案及發布的應急管理文件(如有)。

　　2、現狀分析

　　(1)相較于市級政府層面，企業層面收集到的應急文本材料較為豐富，包含應急預案、應急演練的相關材料和應急物資的臺賬資料等。

　　(2)企業提供的應急管理資料體現出明確的地方特色。比如有些廣東省的企業可以提供由企業編制的地方標準，說明地方對于公交應急方面的規范性管理較好;而較其他省份企業來說，山東省的3家公交企業能提供更為豐富詳實的應急演練材料，這是因為山東2021年出臺的《山東省生產安全事故應急辦法》進一步明確細化了應急演練的頻次要求。

　　(3)公交企業之間的應急管理水平參差不齊，有的企業應急管理工作較為細致，建立了層級完善、種類齊全的應急預案體系，通過多種方式做好應急處置措施的宣傳推廣，而有的企業應急管理質和量上都比較差，問題突出。

　　3、存在的問題

　　通過對全國范圍內不同地域規模以上公交企業的現場調研與資料搜集，結合相關項目經驗，對城市公共汽電車應急管理的問題進行了總結。主要包括以下幾點：

　　(1)應急預案體系不夠健全。在我國，完整的應急預案體系，按層級應包含政府級和企業級，按類別應包含綜合預案、專項預案和部門(現場)預案。但從調研結果看，不少企業反映找不到與自己編制的相匹配的市級、區縣級預案，或者說不能做到良好銜接。

　　(2)應急管理相關標準缺失。交通運輸部2022年底出臺了《交通運輸安全應急標準體系(2022年)》，公交行業應急管理標準里僅有JT/T 999—2015《城市公共汽電車駕駛員應急處置操作規程》和JT/T 1018—2016《城市公共汽電車突發事件應急預案編制規范》兩項行業標準得以列入，而且兩項標準都處于需修訂狀態，對企業指導作用有限。另外，還缺少監測預警這一大類的標準以及指導應急演練的具體標準。

　　(3)風險管理與應急管理脫節。有企業在編制應急預案時，沒有將風險評估報告的編寫作為前置條件。風險管理的資料與應急管理的資料屬于兩套獨立的資料，關聯性弱。

　　(4)應急預案可操作性不強。有些企業編制的應急預案明顯脫離實際，特別是體現在應急處置措施比較單薄。個別企業只編制了一些綜合性的預案，更具有實操性的專項預案或現場處置方案缺失或者內容很少。

　　(5)應急演練效果不達標。有些企業開展的應急演練內容形式單一，演練方案不具體，演練腳本過于簡單，起不到通過應急演練檢驗應急預案有效性的作用。還有些企業應急演練內容陳舊，沒有根據新技術發展帶來的新要求進行及時更新。

　　三、相關對策與建議

　　1、進一步加強應急管理相關課題、標準研究

　　加強應急管理相關課題、標準研究，特別是加強基于風險全過程管理的應急管理方法學研究，為“大應急”體系構建奠定理論基礎。加強研究公共汽電車安全危機的成因并提出預防對策，來減少公共汽電車事故的發生;開展安全應急知識的課題研究，強化城市公共汽電車駕乘人員和乘客應急知識的普及和應急能力的訓練，提高城市公共汽電車系統抵抗重大事故的能力;結合行業應急管理領域空白，研究制定監測預警、應急演練等方面的標準，增強相關工作開展的規范性。

　　2、進一步理順應急管理的組織機制

　　建立健全城市公共汽電車應急管理組織體系，加強政府、企業應急管理組織機制的銜接，轉變政府角色，逐步實現“支持式管理”。組織政府相關部門人員、企業主要負責人、分管負責人等領導班子成員，開展應急組織體系構建培訓，使其充分了解掌握功能完備的應急組織體系的構建方法，理解應急組織體系構建的必要性和重要性，為后續以安全部門牽頭開展的各項應急管理工作提供足夠的支持。尋找有資質、有相應技術能力的專業機構進行應急管理體系建設咨詢或者加強與先進城市、標桿企業的交流學習，著力加強政府、企業應急管理組織體系建設。

　　3、進一步健全完善應急預案體系

　　應急預案的編制是一項科學性，系統性工作，既要符合相關法律法規、標準規范要求，又要充分考慮實際情況，構建能在政府、企業組織架構下有效發揮作用的應急預案體系。這絕不是安全部門一個部門能做到的，要得到高層領導的支持，協調各部門共同完成應急預案編制工作，同時應組織注冊安全工程師等專業技術人員參與編制工作，有條件的還可以尋求專業技術服務機構提供應急預案編制及咨詢服務。應急預案的編寫，應特別注重可操作性，讓可操作性成為應急預案評估的最重要標準。

　　4、進一步加強應急保障能力建設

　　加強應急隊伍、物資等應急保障能力建設。一是加強應急隊伍建設，強化專業技能培訓和操練。通過開展多樣化演練，特別是以“雙盲”演練為代表的實戰化演練，切實提升應急救援人員的應急處置能力，特別是提升駕駛員應急駕駛和應急處置技能。同時也需要加強應急管理人員應急理論、技能、溝通、教育培訓等相關能力。二是加強應急物資儲備，充分利用信息化、智能化設備提高應急處置科技化水平。提升新技術、新裝備應用水平，進一步向科技要安全。加快新技術新裝備推進使用，熟練應用安全信息化管理工具，抓好新技術、新裝備提升工作，確保應急指揮體系高效運轉。

　　5、進一步實現應急管理持續改進

　　應急管理是一項持續性常態化工作，應探索建立應急管理持續改進的長效機制。充分調動應急管理相關人員的主觀能動性，通過培訓、宣傳等多種方式，讓政府相關部門人員、企業主要負責人、安全管理人員等了解應急預案培訓、演練、修訂的重要意義，特別是從法律角度、從事故處理實際案例等出發，讓相關人員明確自己在相關領域的責任，明確做好相關的應急管理工作其實是在事故發生時，對自己的一種保護。定期修訂完善應急預案體系，常態化開展應急演練，對發生的突發事件應對和事故處置案例及時進行總結復盤，相關人員熟練掌握應知應會內容，提高應急處置能力，確保發生突發事件時能最大限度減少人員傷亡和財產損失。

　　作者：杜元正、周欣、王逢寶、崔浩然

　　作者單位：濟南市城市交通研究中心有限公司

　　文章發表于《交通企業管理》2023年第3期