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　　前言

　　“十二五”期將是我國經濟社會全面轉型發展的攻堅階段。這一階段也是加快推進現代交通運輸業發展的重大戰略機遇期。

　　道路運輸是綜合運輸體系的基礎環節，在現代交通運輸業發展中具有舉足輕重的作用。改革開放以來，道路運輸生產力持續快速增長，但發展形態粗放的矛盾未見根本好轉。面向未來，必須加快轉變發展方式，邁向發展現代道路運輸業的新階段。

　　發展現代道路運輸業，即通過理念、政策、體制、機制和技術的全面創新，一方面著力改造傳統產業形態，不斷提高運輸站場、車輛裝備、從業隊伍等要素的技術水平，增強運輸組織能力，加快結構調整，促進產業升級;另一方面，充分發揮自身比較優勢，強化與其他運輸方式的有效銜接和良性互動，促進綜合運輸體系和現代物流發展。

　　為了積極推進現代道路運輸業發展，特制訂本規劃綱要。考慮到城市公交客運的特殊性，其“十二五”規劃綱要另行制訂。

　　一、“十一五”道路運輸業發展回顧

　　(一)取得的成績

　　“十一五”以來，道路運輸工作以科學發展觀為指導，努力踐行“三個服務”，積極探索又好又快發展的新路徑，為保增長、保民生、保穩定作出了重大貢獻。

　　運輸生產力快速增長，公共服務能力不斷提高。2009年與2005年相比，全國公路營運客貨車輛數增長47%。道路運輸完成的客貨運量、周轉量及在綜合運輸體系中的比重持續增加，2009年日均運送旅客7616萬人次、貨物5745萬噸，均為2005年的1.6倍。道路運輸不僅成為綜合運輸體系中最能體現普遍服務、最具基礎保障功能的運輸方式，而且在春運、“黃金周”、煤電油運等關鍵時期和奧運會、世博會等重要國家活動中，在抗震救災、抗擊冰凍雨雪災害中，發揮了難以替代的兜底作用。與此同時，客貨運站場、機動車維修、機動車駕駛員培訓、車輛租賃等運輸輔助服務業全面發展，道路運輸業綜合服務能力顯著增強。

　　結構調整初顯成效，運輸組織形式不斷創新。客運企業進一步向大型化、規模化方向發展，2009年與2005年相比，戶均車輛數增長80%，個體客車數量年均下降1.9個百分點;貨運企業專業化程度有所提高，從事專業運輸的業戶數增加1.65萬戶，而普通貨物運輸的業戶比例不斷下降。營運車輛逐步向大型化、專業化和高級化方向發展，客車平均座位、貨車平均噸位、中高級客車及專用貨車比例穩步增加。客運班線公交化、旅游包車、網絡化運輸、小件快運、城市物流配送等運輸組織形式快速發展，貨運企業向現代物流企業轉型步伐不斷加快。

　　農村運輸條件大幅改善，服務“三農”能力顯著增強。農村客運網絡化建設穩步推進，“十一五”前四年，全國共投資100.7億元建成農村客運站18.2萬個，發放農村客運燃油補貼近40億元，開通農村客運班線8.5萬條，全國鄉鎮、建制村通班車率進一步提高，農村客運公交化和城鄉客運一體化進程明顯加快。2009年全國農村客運車輛達35.6萬輛，全年完成農村客運量86.7億人，占道路運輸完成客運量的46.6%。道路運輸已成為支撐城鄉經濟社會一體化發展的重要紐帶，農村地區“出行難”、“運貨難”問題有了根本緩解。

　　安全管理工作不斷強化，安全生產形勢穩中趨好。各級交通運輸部門始終把安全生產管理擺在道路運輸工作的突出位置，全面加強“三關一監督”的監管職責，安全管理制度不斷完善，安全專項整治取得新的成效。客運企業動態安全狀況評價工作穩步推進，企業安全生產內控機制逐步建立。安全管理科技水平不斷提升，汽車行使記錄儀和GPS系統安裝率穩步提高，全國重點營運車輛聯網聯控系統建設開始起步。安全源頭管理進一步強化，“三不進站、五不出站”的客運站安全管理體系不斷完善，貨運源頭治超取得新進展，對營運駕駛員的安全監管全面加強。道路運輸安全生產形勢總體上穩定好轉。

　　基礎管理工作不斷夯實，行業可持續發展能力進一步提升。深入推進信息化建設，先后開展了三批部省道路運輸信息系統聯網試點工作，運政管理信息系統、道路運輸信用管理信息系統建設全面推進;區域性公眾出行信息平臺、物流公共信息平臺、客運聯網售票系統建設以及IC卡道路運輸電子證件的應用試點穩步推進。法制建設取得重大進展，以道路運輸條例為龍頭、部頒規章為基礎、地方法規和規章為補充的法制體系基本形成。行業體制改革不斷深化，城鄉一體的客運管理體制、參照公務員法管理等重大改革正穩步推進。節能減排工作有了新突破，初步建立起運營車輛燃油消耗量檢測和監督管理制度，廣泛開展了節能推優示范和駕駛員節能操作競賽等活動。積極組織開展形式多樣的服務競賽和文明創建活動，行業精神文明建設不斷取得新進展。組織開展了新時期道路運輸業發展大調研活動，進一步凝聚發展共識。

　　　　備注：①為2006年數據;②由于農村客運站大規模建設，致使該比例有較大幅度下降。

　　(二)存在的主要問題

　　盡管成績顯著，但道路運輸業發展過程中長期積累的深層次矛盾尚未有效解決，又出現了許多新情況、新問題，突出表現在“七個不足”上：一是，行業結構性矛盾仍較突出，滿足多樣化、高品質運輸需求的能力不足。二是，行業發展方式較為粗放，依靠技術進步和科學管理的集約化發展動力不足。三是，運輸市場秩序有待進一步完善，區域壁壘依然存在，市場運營誠信與規范性不足。四是，與支撐現代物流發展和滿足公眾便捷出行的需求相比，道路運輸站場的設施條件和服務能力不足。五是，行業節能減排形勢嚴峻，可持續發展的后勁不足。六是，道路運輸自身比較優勢尚未充分發揮，與其他運輸方式間的有效銜接和良性互動不足。七是，行業管理基礎建設仍較薄弱，法規標準、政策手段、隊伍素質的保障能力不足。總體來看，道路運輸業的整體發展水平不高，已成為綜合運輸體系中的薄弱環節。這其中既有“路運并舉、以運為本”的觀念轉變不夠到位、行業發展戰略不夠清晰的原因，也有資金投入和政策支持不足、管理體制不順、制度建設滯后等方面的原因。繼往開來，道路運輸業正站在一個必須著力推進產業升級的轉折點上。

　　二、“十二五”面臨的形勢和要求

　　“十二五”期是我國實現全面建設小康社會奮斗目標承上啟下的關鍵時期，是深入貫徹落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的重要時期，也是深化改革的攻堅時期。這一時期的階段特征主要體現在：保增長、保穩定仍然是基礎，轉方式、調結構將成為主線，擴內需、惠民生成為新的發展主題。

　　(一)保持經濟社會平穩較快發展，要求進一步提高道路運輸服務保障能力和水平

　　“十二五”期我國國民經濟仍將保持平穩較快增長，工業化、城鎮化、市場化、國際化進程進一步加速，重化工業特征依然突出，內需拉動作用顯著增強，對道路運輸的需求將保持旺盛的態勢。同時，“汽車社會”和“機動化”特征更加凸顯，汽車后服務產業發展需求更加迫切。此外，我國應對各種自然災害、公共衛生事件、社會安全事件的形勢仍較嚴峻，道路運輸業維護公共安全的責任更加突出。

　　與此相適應，道路運輸業應不斷提高服務保障能力，一方面要在“保增長、保民生、保穩定”中繼續發揮基礎支撐作用，確保運輸生產力持續平穩較快發展;另一方面要切實加快提升機動車維修、駕駛員培訓、汽車租賃等相關輔助業的服務能力和水平，確保不成為新的“瓶頸”;再一方面，要積極應對復雜的安全維穩形勢，確保重點物資、搶險救災物資運輸和重點時段客貨運輸的安全、平穩、順暢。

　　(二)著力轉變經濟發展方式，要求加快道路運輸結構調整和產業升級步伐

　　國際上，金融危機將刺激全球經濟增長方式作出重大調整。國內提高可持續發展能力的要求更為迫切，“十二五”期必須在加快轉變發展方式和調整優化結構方面取得實質性突破。一方面，經濟結構調整將從產業結構調整轉向需求結構、供給結構和要素投入結構的全方位調整，加速產業輕型化、產品輕質化的趨勢。另一方面，社會結構調整力度不斷增大，民生優先、民富為本將成為新的戰略著力點，城鄉居民的整體收入水平和消費能力有望快速增長，出行需求將由大眾化向生活化轉變。

　　與此相適應，道路運輸業必須著力于推進轉型與升級。切實加大行業結構調整力度，不斷提高道路運輸的靈活性、機動性和多樣性，滿足個性化、多樣化特別是高品質運輸服務需求，切實增強運輸服務保障的穩定性和可靠性;加快轉變發展方式，努力提高集約化發展水平，大力發展運輸效率高、通達度深的客貨運輸組織形式，推進傳統產業形態的改造。

　　(三)進一步強化統籌城鄉協調發展力度，要求加快推進城鄉道路運輸一體化進程

　　“十二五”期將是我國強化以工促農、以城帶鄉，著力破除城鄉二元結構，加快形成城鄉經濟社會一體化發展新格局的關鍵時期。道路運輸是聯系城鄉的重要紐帶，是城鄉經濟社會一體化發展的基礎和前提，在密切城鄉溝通、促進產業協同、改善農村出行條件、提高農民生活水平中將發揮越來越重要的作用。

　　與此相適應，道路運輸行業必須抓住城鄉一體化管理體制逐步理順的重大機遇，著力解決統籌城鄉客運協調發展中存在的突出問題，加快完善資源共享、相互銜接、布局合理、方便快捷的城鄉道路運輸網絡，推進城鄉客運一體化進程，促進基本公共客運服務均等化。加快完善農村物流體系，努力實現農用物資、農副產品的便利高效運輸，以道路運輸發展支撐現代農業建設。

　　(四)綜合運輸和現代物流加快發展，要求進一步發揮道路運輸業的比較優勢

　　推進綜合運輸體系建設、促進現代物流業發展，將成為“十二五”期現代交通運輸業必須取得重大突破的關鍵任務。綜合運輸和現代物流業發展，將為道路運輸業延伸覆蓋面、拓展新領域、加快結構調整、發揮比較優勢提供新的外部條件和發展動力。同時，各種運輸方式競相加快發展，一定程度使競爭更為激烈，尤其是鐵路快速客運系統的高速發展，已經并將繼續對公路干線客運產生巨大影響，道路客運業實施戰略調整、優化資源配置迫在眉睫。

　　與此相適應，道路運輸業必須抓住機遇，直面挑戰，優化運網布局和結構，加強站場設施建設，發展先進的運輸車輛及裝備，提升組織化程度和集約化水平，構建對接現代物流的政策標準體系，培養高素質的從業隊伍。實施與鐵路快客系統差異化發展戰略，不斷拓展突出自身比較優勢的客運服務。強化行業信息化建設，積極延伸服務領域，加快向現代物流業轉型。

　　(五)深化體制機制改革，要求切實增強道路運輸行業管理的能力和水平

　　“十二五”期是我國行政管理體制改革向縱深推進的重要時期。目前全國城鄉道路運輸一體化管理的體制格局正在逐步形成，道路運輸工作的職責范圍、行業管理的內涵和外延都發生了較大變化，統籌城鄉客運發展、承擔物流市場有關管理、強化源頭治超、做好經濟運行分析等新增職能有待在積極探索中全面正確地履行。迫切需要進一步理順管理體制和運行機制，加強市場監管，更加注重公共服務，進一步規范機構設置，構建統一、精簡、高效的行業管理組織體系。

　　與此同時，道路運輸行業還要積極應對成品油價格和稅費改革的影響，進一步轉變行業管理的工作重心和職能手段，切實改進管理方法，從重許可向許可準入與動態管控并舉轉移，從重處罰向處罰教育與政策引導并舉轉移，從重監管向市場監管與服務公眾并舉轉移;積極推動道路運輸管理機構向行政機構轉化，適應公共財政及公務員管理的新形勢，不斷創新機構、人員、財政等管理制度。

　　(六)應對氣候變化、深化節能減排，要求大力推進以低碳為特征的道路運輸業發展

　　妥善應對氣候變化，事關發展全局和長遠利益，成為我國經濟社會重大戰略以及加快發展方式轉變和經濟結構調整的重大機遇。我國已確立了控制溫室氣體排放行動目標(即2020年單位GDP二氧化碳排放比2005年下降40～45%)，作為約束性指標納入國民經濟和社會發展中長期規劃。國務院明確提出要加快建設以低碳排放為特征的工業、建筑、交通體系，強化應對氣候變化綜合能力建設。

　　道路運輸業所消耗的成品油占全國成品油消耗總量的30%左右，在低碳交通運輸體系建設中肩負著重要的使命。建設低碳道路運輸體系，不僅要繼續在全行業深入開展節能降耗活動，深度挖掘節能減排的潛力，還應結合控制二氧化碳排放的新要求，鼓勵新能源汽車的運用，倡導理性的運輸消費。要把低碳發展作為道路運輸行業節能減排的新起點，兩型行業建設的新抓手，轉型升級的新動力。

　　三、“十二五”發展的思路和目標

　　(一)指導思想

　　深入貫徹落實科學發展觀，以“三個服務”為宗旨，以轉型升級為主線，以發展現代道路運輸業為中心任務，按照“加快結構調整、促進產業升級，支撐綜合運輸體系、促進現代物流發展”的要求，堅持快速、高效、安全、綠色發展方針，立足理念、政策、體制機制、技術的全面創新，著力轉變發展方式，充分發揮比較優勢，努力構建一個能力充分、品質優良、組織高效、安全環保的道路運輸服務系統，更好地滿足經濟社會發展和人民群眾生活的需要。

　　(二)基本原則

　　堅持數量增長和質量提升并舉，強調質量優先。既要保持道路運輸生產能力的持續較快增長，滿足“量”的基本需求，又要突出質量和安全，著力優化結構，不斷提升服務品質。

　　堅持全面創新與重點突破并舉，力求重點突破。既要立足全面創新，促進行業轉型升級，更要突出重點，有針對性組織一系列試點和示范，開展重大科技攻關，確保取得一批突破性成果。

　　堅持生產發展與節能減排并舉，突出環保為重。在穩步擴大運能規模的同時，切實按照資源節約、環境友好的要求，更加突出節能減排，增進行業可持續發展能力。

　　堅持政府引導與市場機制并舉，強化政府引導。既要充分發揮市場機制的作用，又要根據當前道路運輸市場體系不盡完善的突出矛盾，更加突出政府在政策引導、市場監管、公共服務中的重要作用。

　　堅持自我發展與協同發展并舉，注重銜接協調。既要不斷促進道路運輸業自身加快發展，又要注重與其他運輸方式的相互銜接與良性互動，找準道路運輸在綜合運輸體系和現代物流發展中的著力點。

　　(三)發展目標

　　到2015年，城鄉一體、銜接有序的道路客運服務體系基本形成，組織集約、運營規范的道路貨運服務體系初具形態，布局合理、功能完善的道路客貨運樞紐站場體系初步建立，品牌連鎖、誠信經營的運輸輔助業服務體系日趨完善。運輸安全監管和應急保障能力顯著增強，資源節約、環境友好型行業建設取得重大突破，道路運輸信息化水平明顯提高。法規政策、體制機制進一步完善，市場監管和公共服務能力有新的提高。現代道路運輸業全面加快發展，能夠為經濟社會提供更安全、更高效、更便捷、更可靠、更綠色的道路運輸服務。

　　——更安全

　　“十二五”期末，全國基本建成重點營運車輛GPS聯網聯控系統，城際客運和旅游客運車輛、危險品運輸車輛、應急保障車隊車輛的GPS安裝率達到100%，重載普通貨物運輸車輛GPS安裝率達到50%。重點領域和關鍵環節的安全監管進一步強化。源頭安全管理體系進一步完善，二級及以上公路客運站危險品安全檢測儀配置率達到100%，貨運源頭治超體系覆蓋率達到95%。企業安全生產評估體系和績效考核制度全面建立。道路運輸營運車輛萬車事故件數年均下降3%，萬車公里死亡率下降10%。覆蓋全國的道路應急運輸保障體系基本建立，基本建成功能完備、信息互通的應急指揮平臺和統一指揮、專兼結合、保障有力的應急運輸保障隊伍。

　　——更高效

　　到2015年，道路運輸客運量、旅客周轉量、貨運量、貨物周轉量分別達到375億人、20800億人公里、300億噸、58400億噸公里。假日旅客運輸汽車客運站滯留、重點物資運輸不暢的現象基本消除。國家公路運輸樞紐客、貨運站場建成率分別達到50%、40%。中高級客車所占比重以及重型、專用、廂式貨車所占比重分別達到40%、25%、20%和25%。客運班車、營運貨車實載率分別達到56%和55%。道路運輸費用占物流總成本的比重下降到20%。甩掛運輸的拖掛比達到1：2，甩掛運輸周轉量在干線運輸中的比例達到10%以上。

　　——更便捷

　　“十二五”期末，全國100公里以內客運班線公交化改造率達到50%以上，農村客運公交化率達到70%以上。鄉鎮通班車率達到99%，建制村通班車率達到90%。與其他運輸方式主動對接的道路客運網絡全面形成，涵蓋聯網售票、聯程售票等在內的出行信息服務進一步完善。滿足居民個性化出行需求的服務能力顯著增強。基本形成覆蓋面廣、反應及時的維修救援網絡，以及區域性汽車租賃網絡。

　　——更可靠

　　旅客班線運輸正點率全面提高。滿足現代物流需求的公路快速貨運限時到達更有保障，平均貨損貨差率進一步降低。建立與國際維修模式相適應的維修質量保證體系，車輛維修返工率下降至3%以下。數據齊備、信息共享、標準規范的全國道路運輸市場誠信體系基本建成，行業“誠信經營”理念全面增強，客貨運輸、機動車維修、駕駛員培訓、機動車租賃服務、城市出租車的社會投訴率顯著下降。

　　——更綠色

　　道路運輸發展對資源、環境的負面影響進一步降低。與2005年相比，營運客、貨車輛單位運輸周轉量能耗分別下降3%和12%、污染物排放量分別下降15%和30%，噪音污染程度全面降低。新能源車型、節能環保車型得到進一步推廣，實現100%的營運客貨車輛達到燃料消耗量限值標準。各項節能新技術、新設備、新產品、新工藝得到更大范圍的推廣，節能駕駛培訓全面普及。

　　*為2008年數據。

　　說明：依據規劃實施的主體不同，指標劃分為預期性指標和約束性指標兩類：

　　(1)預期性指標。道路運輸管理部門利用政策引導，期望市場所能實現的目標。主要依靠市場主體的自主行為實現，道路運輸管理部門主要創造良好的制度環境和市場環境，并適時調整宏觀調控方向和力度，綜合運用各種政策引導社會資源配置，努力爭取實現。

　　(2)約束性指標。在預期性基礎上進一步明確并強化了道路運輸管理部門的責任的指標。涉及公共服務和公眾利益領域，如安全、環保、誠信服務等，道路運輸管理部門要通過合理配置公共資源和有效運用行政力量，確保實現。