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盡管北京市長王岐山近日說，預計今年北京市政府對交通基礎設施建設的投入將達到350億元人民幣；也有消息透露，北京大七環的建設已提到日程。但對遭受多年擁堵—修路—再擁堵的人們來說，仍然心存疑問：這次真的不是在攤大餅嗎？除了修路外還有沒有別的要做的？
從今年4月開始，每到周末，去北京的香山、植物園的公路上經常車滿為患，擁堵不已。許多北京市民埋怨：北京這么堵，為什么今年1月1日就已停止收費的五環路不能跑公交車呢？那樣到香山、植物園走五環就快多了。無獨有偶，北京巴士公司4月24日起率先運用858路開通了天通苑到香山的往返直達班車，但走的卻不是五環路。巴士公司負責人稱，雖說五環路周邊的小區人口較多，但由于連接五環路的出入口極少，不能建公交車站點，因此在五環路上跑公交還不現實。或許要等到北京建成“大七環”，交通擁堵才會緩解。
環環相扣
“按理說北京變化真是挺大的，路越來越多、越來越寬，可是這堵都20年了，我瞅著也沒啥改變，因為堵就修路，可修路了還是在堵，難弄啊，這可真是讓人窩火，有時只需1個小時的路程，因為堵卻要走兩個半小時，既耽誤乘客的時間，也影響我們拉客人。你說能不心情煩躁嗎？”開了近20年出租車的張師傅提起北京的堵就一肚子牢騷。
北京50多年來在城市發展中采取的是一條被專家稱為“攤大餅”的擴展方式。打開地圖，或者登香山俯視，市民們會發現北京城是以同心圓式向外蔓延，即由以舊城為核心的中央大團，與北苑、南苑、石景山、定福莊等14個邊緣集團組成市區，向外環線不斷擴張，從二環、三環，直至發展到目前的六環。
這種城市發展模式，被建設學界和老百姓們形象地稱為“攤大餅”。新中國成立以來，北京市區建成區擴大了4.9倍，市區人口增加了近4倍。這塊“大餅”也越攤越大，越攤越沉。
在同心圓模式下，由北京舊城演變而來的中央大圓承擔著行政、商業、文教、醫療、旅游等一系列功能。北京市統計局的數據顯示，作為政治、經濟、文化中心的二環內62平方公里的老城區，集中了西單、王府井、和前門三個商業中心和金融街一個金融商務區，此外還集中了20多個中央部級機關，100多個局級機關以及北京市委、市政府所屬的250多個單位。據統計，三環以里集中了北京市出行量的50%，二環以內只不過占市區總面積的12%，卻集中了市區總出行量的25%。
“雖然北京已有6環路，但是環路與環路之間的聯絡線太少，使得環路上的車輛無法向周圍的道路上疏散。加上‘邊緣集團’以居住為主要功能。居民們早晚擁擠、往返于城市與郊區之間，如此潮汐式的涌動，公交、道路設施只好超負荷運轉，北京交通系統不堪重負。”北京市交管局高級工程師翟忠民說。
堵與修的博弈
北京的道路從二環修到六環，立交橋的數量列居世界各大城市之首，卻始終繞不出修路與堵車的怪圈。
多年來，多多修路往往成了政府和有關交通主管部門的一個“共識”：路多了，自然也就不堵了！北京市在修路方面是最能顯示實力的，修完二環修三環，修完三環修四環，修完四環修五環，五環路通車不久，更大規模的六環路又接上茬了。目前正在規劃大七環。
“北京目前的城市環路水平是世界第一，國外一些大都市，像巴黎、倫敦都還只有一條環路，而北京的二環至五環都已通車，六環也已開工，5條環路再加上7條放射性高速公路以及15條快速聯絡道，已構成了北京整個快速道路網絡，因此，不能說北京的路不夠。”北京市公安交通管理局專家段里仁說。
據了解，近年來北京每年用于修路的資金投入都在30億元以上。北京天則經濟研究所的一份報告指出，北京2003年堵車大概造成60億元的直接損失。追根溯源，北京今日的交通困境，和北京的城市格局有著莫大的關系。攤大餅成為道路規劃設計的“致命傷”。北京首都豐田駕駛員培訓中心總經理李群認為，北京的道路是典型的棋盤式結構，每個路口都裝有紅綠燈，而每一個交點都是交通堵塞的直接隱患。這種棋盤式的道路格局直接導致了道路交通的擁堵。北京目前的交通路網密度還很難與一個國際大都市應該具備的交通功能相匹配，缺乏大型住宅和城區間的交通走廊。北京交通擁堵問題，遠遠不是多修幾條路“攤大餅”就能解決的。
“大七環”不是“攤大餅”？
今年3月9日，北京市政府對外宣布，《北京城市總體規劃》修編工作將在年內完成，北京城市總體規劃修編的緊鑼密鼓，意味著北京市民最關心的交通規劃將會隨之出爐，因為在這個時候，人們對于改善交通擁堵的渴望比任何時候都要強烈。
北京市規劃委主任陳剛透露，新規劃中可能會興建一條新七環。而有許多人對“大七環”的修建產生了各種疑問，對此，北京市城市規劃設計研究院總工程師王東對《中國經濟周刊》表示，建“大七環”并不意味著“攤大餅”。
《規劃》修編在交通方面將有兩大重點。一是完善京津冀地區國道干道系統。規劃建設京滬、京津、京廣、京哈高速鐵路，全面改造北京鐵路樞紐。擴建首都機場。建設第二條機場高速公路。二是調整北京市公路網，增加東部地區的南北方向通道。加強東部“新城發展帶”軌道交通建設。保持適度超前的投資力度，積極推進以公共交通為導向的城市開發模式。
“在近距離的交通發展上，2008年前北京還將再修22條道路，整個城內的道路網也會進行加密。”北京市城市規劃設計院副院長施衛良說，“從未來大發展來看，北京還是有環路連接的必要，在吳良鏞先生做的空間戰略研究中，有一個大七環概念，即建設一條新七環，把北京一些重點新城和河北廊坊等地相連，放射路將加強東南方向、東北方向、西北方向，以加強和重點新城以及出海口的聯系”。
陳剛認為，治理交通，規劃先行，交通與城市格局一直以來都存在千絲萬縷的聯系。北京將調整城市空間發展戰略，將有機疏散舊城，村鎮重新整合，區域協調發展，構筑以城市中心與副中心相結合、市區與多個新城相聯系的新的城市形態。屆時，城市交通問題將有望得到解決。
“交通擁堵反映出經濟發展到一定階段整個城市規劃、布局、功能與之不相適應的問題。”北京市鐵路局總工程師劉小平強調，現在北京的城市規劃不是沒有，實際上已經做了好幾版。據了解，上一次的北京城市總體規劃是1994年做的，當時就已提出要改變中心城的情況，而實施起來并不得力。哪里堵就修哪里的路，三環不夠修四環，一環接一環地修，于是，房地產項目也一環接一環地蓋，目前，再看看四環以內的環路沿線，幾乎都是房地產項目。輕軌也是如此。這樣的惡性循環，也難怪首都成了“首堵”。
據陳剛透露，目前北京規劃委員會面臨來自上級的壓力—十年一修的《北京城市總體規劃》被要求在今年內完成，“以往這項工作會延續三四年”。可見，進行包括交通規劃在內的北京城市總體規劃已經勢在必行。
“環建得越多，大餅攤得越大”，到底要給環線賦予一個什么樣的功能？
王東說：“如果要把大餅攤到北京周邊100公里的地方，實在是太大了，哪里還攤得過來。因此，新城的規劃、道路網到底是什么樣值得研究。道路的形狀不能拘泥于一種模式，它可能是條狀的環線，也可能根據山、水等地形來布置，還有可能只是一部分的環路，或者在一些地方用鐵路來加強聯系，這都有可能。環路強調的是交通主干線功能，只是由于北京城市功能過于集中，環路周邊不斷涌現商品房，只好“攤大餅”了，環路也轉而承載了過多的經濟功能。”
北京市市長王岐山在年初的“兩會”上，也反思總結了目前北京城市建設和交通規劃的弊端，均源于“攤大餅”的城市布局。而目前，這樣的城市建設和交通規劃在很大程度上直接影響了房地產商的決策。從1990年代初的三環、1990年代末的四環，到如今的五環、六環，北京房地產沿著環線的發展軌跡在每個階段都非常明顯。
隨著最近北京城市總體規劃修編工作的開始，有關房地產未來的發展布局也成為業界關注的焦點話題。北京城市建設還會不會繼續隨著環線的發展把“大餅”攤下去？不少有關人士表示目前還很難說清。
兩軸是重頭戲
在人們把目光聚集在七環的修建上時，王東卻認為，此次規劃修改的“重頭戲”之一還應當是兩軸兩帶的問題，尤其是在北京周邊的新城，到底建多大、具體的規劃是什么就是問題的焦點了，新城的規劃也影響到了道路網的建設，新城之間的相互聯系，以及與中心城市的聯系都需要一個道路網來實現。
北京已經在開始演繹“兩軸—兩帶—多中心”。“兩軸”是指傳統中軸線和長安街的延伸；“東部發展帶”北起懷柔、密云，重點發展順義、通州、亦莊，東南指向廊坊、天津；“西部生態帶”與北京的西部山區相聯系，既是北京的生態屏障，又聯系了延慶、昌平、沙河、門頭溝、良鄉、黃村等；“多中心”是指在市區范圍內建設不同的功能區，分別承擔不同的城市功能，以提高城市的服務效率和分散交通壓力。
在“兩帶”上建設若干新城，以吸納城市新的產業和人口，以及分流中心區的功能。“多中心”不僅能解決市中心負荷過重問題，同時還能保持首都功能和首都社會經濟的發展。吳良鏞院士認為“多中心”其實是“新的分散集團式”，是對1950年代“子母城”和1980年代“衛星城”的提法的繼承，同時又面對了現實問題，具有創新性和前瞻性。“多中心”與舊的衛星城并不矛盾，只是更加有規律、有發展方向地對北京進行再次布局。
半世紀前的爭論
北京市交通委員會曾提出應對交通擁堵的十大措施，包括“給公交車設置專用封閉車道”、“引導和限制私車使用”、“城區中心停車要高收費”、“加強城市次干道和支路建設”等，但似乎都沒有取得理想的效果。
在經過各種嘗試后，北京市的決策層如今終于“歷史性”地把交通問題與城市的空間布局聯系起來了。而這種布局卻是在半世紀前就已被提出。
之所以稱其為“歷史性”，還是源于半個世紀前北京城市規劃界的那場著名的爭論。建筑學家梁思成、陳占祥1950年2月提出著名的“梁陳方案”，建議在北京古城以西的公主墳與月壇之間建設行政中心區，避免在古城內大興土木，并推動全市的平衡發展。這個方案長期以來僅被認為是對北京古城的一個保護性方案，而其中包含著的至今仍具有重大參考價值的對北京交通建設方面的科學思考，卻一直難以得到決策者的關注，以致一次次錯失良機，北京最終被堵在了城市能否理性發展的十字路口。
梁、陳在建議書中寫道，他們所提方案的目的并不僅僅是為保存北京古城以內的文物，還有為實現工作人員近距離居住與就業方面的考慮，只有實現了工作與就業的近距離平衡，才可減低城內過高的人口密度、保持街道正常的交通量。當時北京古城內的人口已逾百萬，密度已經偏高，如果將大量辦公設施置于其中，不但于名城保護本身不利，還將導致大量人口外遷，而這些人口為解決就業問題，又必須早晚往返于城郊之間，使交通設施不堪重負。要避免這樣的問題出現，就應該將城市新的就業功能集中在新城區建設，周圍配備足夠的住宅，以最大限度地減少跨區域交通的發生，防止交通擁堵。
可是，梁、陳二位的建議在當時復雜的歷史環境下未得到采納。在蘇聯專家的指導下，一個改造北京古城的計劃被提出，新北京被確定在老北京上面建設。1983年，《北京城市建設總體規劃方案》被批準施行，其方針仍是“以舊城為中心，向四周擴建”進行“攤大餅”，北京從此失去了最后一次重新考慮規劃模式的機會
。在隨后20多年來的經濟發展中，特別是在近10年來北京的房地產開發熱潮中，古城區開始被成片成片地大規模拆除，取而代之的是大量的商務、商業辦公設施。
老北京被嚴重損毀之際，梁、陳的預言也不幸被印證了：由于城市的就業功能過度集中在以老城為中心的地區，郊區人口必須早晚如潮水般地進出城上下班。目前北京郊區已出現了望京、回龍觀、天通苑等數個可容30萬人口左右的社區，這樣的規模在發達國家就是一個中心城市了，可是由于僅具備居住功能，就業問題需要靠市中心解決，這些“住宅城”已成為了北京交通擁堵的“策源地”。
“北京市的道路紅線規劃是當年對城市交通缺乏系統研究的產物，已完全不能指導當前建設，更不能適應城市大發展的需要。北京市近年來建設了平安大街、廣安大街，但很難根本解決中心區的交通問題。”北京市政府顧問劉小石坦言。
國家歷史文化名城保護專家委員會副主任鄭孝燮提出，在舊城區內開辟這樣寬闊的道路，把城外的交通往城內吸引，在戰略上是值得商榷的，因為這必將增加中心區交通負擔。而在國際上，通行的做法是，把城內的交通往城外引，中心區不建大馬路吸引交通。
對此，段里仁也持類似觀點，“北京舊城區胡同很多，可是一直未被納入交通體系進行管理，而在國外許多城市，幾米寬的街道都有交通標志，作為單行線管理使用。抓交通不能只顧大的，忽視小的，不能只重視寬馬路，忽視挖掘城市現有路網的潛力。應該看到，寬馬路不可能延伸到每家每戶，利用胡同發展單行線，推動交通微循環建設，應得到足夠的重視”。
公交優先
北京市長王岐山承認，北京交通擁堵現象的背后，其實是城市功能的問題，北京現在城市的功能都集中在五環路以內，公用交通設施又不足，特別是地鐵和城軌。
“當前，北京應大力發展公交。”翟忠民如此說。今年元旦取消了五環路收費，這樣使四環和三環在高峰期的車流量降低了近17個百分點；八通線把票價壓低了，是為了促使更多的人乘坐軌道交通，減少一定的擁堵。北京要解決城市功能往外疏散的問題，同時將大力加快地鐵的修建，在2008年實現北京軌道交通300公里的計劃。北京市政府2003～2010年間累計投資總額為2000億～2500億元。今年公交專用道要達到130公里，到2008年，將建起400公里的公交專用道網絡。北京市長王岐山說，預計，今年北京市政府對交通基礎設施建設的投入將達到350億元人民幣。
所謂“公交優先”，是指城市內的客運交通以大容量、快速度的公交系統為主，其他交通工具為輔。
在生活節奏日益加快，城市化水平不斷提高的今天，公交優先是快速有效地分流人員、方便群眾、減輕城市道路壓力，緩解城市交通擁擠的有效途徑。
翟忠民介紹，上世紀60年代末至70年代初，巴黎市內交通也曾因私人轎車的急劇發展而擁堵不堪。法國政府總結經驗教訓，在世界上率先提出了公交優先戰略。如今，巴黎公交線路四通八達，公共汽車專用車道隨處可見，甚至一些兩車道也設一條專道，使公交車享受“特權”，公共汽車速度提高了20%至30%。巴黎成功的經驗表明，公交優先發展了，專用道多了，公交行車速度上去了，公交出行率自然隨之上升。
據專家測算，一輛中型公共汽車所占的道路面積分別相當于10輛自行車、6輛摩托車、2輛出租車所占面積。從乘載人數上分析，一輛大型公共汽車可代替20輛出租汽車。
“數據雖然是枯燥的，然而數據最能說明問題。”北京市交通委員會副主任劉小明表示，“發展公共交通，不但方便群眾，而且能很好地解決城市交通擁堵矛盾。在經濟發達國家城市中，公共交通承擔著市民出行量的60%至80%，而北京的現狀只占到25%左右。”
“公交優先原則具體而言，應該集中體現在三個方面：第一是路權、行車道問題。即在交叉路口公交車應該優先通行；第二是解決換乘問題。換乘不便影響市民乘坐公交。據北京市公共交通研究所調查顯示，北京乘客平均換乘為500米。而按照國際慣例，最好是在‘可視距離’，即下車就在能看得見的距離之內；第三是充足的公交資金，即政府應該加大對公共交通的補貼和補助。”北京市公共交通研究所魏民工程師說。
根據北京市交通委的治理規劃，北京市公交發展將全面提速以抑制私車出行增長。今年公交將有2000輛新車陸續投入運營，六大交通樞紐及南中軸路大容量快速公交系統建設要全面啟動，公交線路也要新增、調整80條。
今年，北京市將加快綜合客運交通樞紐的建設。除續建動物園、東直門、西直門、六里橋交通樞紐外，還將新開工建設北京西站南廣場和一畝園交通樞紐。這六大交通樞紐除引入十幾條甚至數十條公交線路外，還將與地鐵、出租車、長途汽車等其他公共交通方式實現無縫換乘。
另外，今年還將調整公交站位60處，進一步縮短乘客換乘距離，并在五環路以內的主干道增設50處公交港灣，解決公交占路停車問題。大容量快速公交線年內啟用，這種介于軌道交通與常規公交之間的新型交通系統，像地鐵一樣把幾輛車編成一組，在專有通道上運行，同時設有買票、檢票、候車的站臺，每組車可運送成百上千名乘客，起到瞬間疏散大客流的作用。
劉小明向記者透露，目前，在北京人的出行方式中，公交份額由過去35%下降到26.3%，軌道交通不足5%，距2005年公交出行比例45%、軌道交通8%的目標還需要努力。今后，北京將結合大型公交樞紐，建立“停車換乘”設施和低價位或免費停車設施，鼓勵人們換乘進入市區。預計到2008年，北京市公交系統的出行比例將達到60%，而其中軌道交通占到20%。
根據目前北京的城市布局，將在停車位供給和收費上采取措施以控制私有小汽車的出行。五環外交通設施建設將為機動車發展提供停車空間；在公共交通周邊地區，包括地鐵13號線和將要開通的八通線周邊設立免費停車位，以減少機動車出行。
“過去北京餅攤得過大是因為想盡快發展，造成規劃沒有變化快。目前只有優先發展公共交通，才能有效防止北京餅攤得過大造成新的交通擁堵。”北京市發展和改革委員會主任丁向陽說。
北京公交的未來模式
北京已經進入機動化快速發展期。目前擁有機動車220萬輛，其中私家車100萬輛。在國家汽車產業政策和汽車消費政策的支持下，汽車生產量和消費量都會以更快的速度增長。據北京市交通發展研究中心預測，今后幾年，北京市民用機動車保有量的年遞增率將會保持在10%左右，預計到2010年將達到380萬輛左右。
與大多數交通方式相比，以小汽車為導向的交通需要更多的土地用于道路和停車，這種交通方式鼓勵低密度的城市擴張，它不但增加了人均土地開發量，而且還帶來了各種成本開支，包括建設公路設施增加的經濟成本，加大了道路的土地需求等。
中國小汽車進入家庭的時代剛剛開始，家庭小汽車擁有率只不過0.1%，但是小汽車的使用率卻和小汽車擁有率很高的國家不相上下。如果沒有一個強大便捷、高服務質量的公交系統，對小汽車的限制是無法付諸實施的。發展公共交通幾乎成為解開這一死結的惟一解。
正是基于此，《北京交通發展綱要(2003～2020)》著重提出公共交通優先政策，要求各階段城市土地使用規劃中，均須為公交首末站、地鐵車站、換乘樞紐和公交運營及車輛維修保養設施留足建設用地。交通投資的分配要向公共客運傾斜。2010年以前，公共客運交通在交通建設投資中所占份額將由18%提高到50%以上，重點支持軌道交通與大容量快速公共汽車(BRT)系統建設。市區中心區交通設施的供給以公共客運為主。
對于小汽車則采取交通引導政策，把小汽車在通勤交通中的比例控制在30%以下。即針對不同區域的資源條件、不同出行時段的交通特性和不同目的的出行需求，以差別化供給方式提供多樣化的交通服務，以有效的需求管理政策和手段，對小汽車使用實行分時分區有彈性的限制管理，必要時在交通特別擁擠區域有選擇地實施通行收費制度；為不同區域制定不同的停車設施配建標準和停車服務價格，同時推行分時段停車費率制度，調節道路交通負荷的時空分布。
針對政府財政無力全部承擔公共系統的投資這一棘手問題，《綱要》提出公共交通產業市場化政策，鼓勵構筑社會投資、企業自籌、政府投資等多元化主體的投資體系，拓展投資渠道，不斷擴大交通建設投資規模；對公益性的交通基礎設施項目和有收益的經營性項目實行分類管理；向國內外開放交通基礎設施建設與交通服務經營市場，引進競爭機制，推進特許經營制度；取得特許經營權的企業，自主經營，自擔風險；政府審定服務價格并對經營市場嚴格管理等。
“還要指出的是，這一系列的措施還需要政府充分發揮行政機制，突破常規，積極主動，逐步實現。”中國城市規劃設計研究院高級規劃師劉泉指出。
由此看來，北京之堵，最終還得靠公交來疏。
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