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新加坡的公共交通系統一直被譽為全球典范。然而，進入21世紀后，雖然新加坡軌道交通的里程節節攀升，但是地面公交卻陷入乘客少、利潤低、服務差的困境之中。為了扭轉這一局面，2014年起，新加坡實施了地面公交管理機制改革，成功讓地面公交煥發新生。

本篇中，小椒將帶大家了解新加坡如何通過改革應對地面公交客流受到沖擊、服務水平下降的挑戰。

01改革背景

新加坡憑借多方式融合的公共交通運營模式，將地面公交與城市融合發展，形成了自身的特色。

然而，在社會經濟快速發展和軌道交通網絡不斷完善的社會背景下，地面公交面臨著客流減少、服務質量難以提升等新問題，亟需改革以激發新的發展活力。

（一）人口快速增長，軌道大規模建設

2000-2019年，新加坡人口從402.8萬增長至570.4萬人，年均增長2.1%，民眾對公共交通的需求持續增加。

一方面，在此期間新加坡軌道交通網絡持續完善，逐漸優化了公共交通的出行供給。統計數據顯示，新加坡的軌道交通總里程從2005年的158.7km增長至2019年的232.3km，增加了46.4%；日均客流量從216.9萬人次增長至359.2萬人次，增加了65.6%。

但另一方面，地面公交日均客流量因此受到沖擊，出行分擔率持續下降。2000年，地面公交客流占公共交通客流的66.7%，而到了2019年，該比例已降至53.3%。

（二）兩大企業主導運營，服務品質陷入瓶頸

回顧新加坡地面公交的發展歷程，其先后經歷了四個階段：

①二戰結束后，私營小企業數量較多，公交服務低質混亂；

②1970年代，政府干預，整合小企業，變為單一企業運營；

③1980年代，新公司成立引入競爭，形成雙企業運營模式；

④本世紀初，運營企業向多交通方式運營的方向發展，同時運營軌道和地面公交，雙企業運營模式進一步深化。

在雙企業運營模式下，新加坡陸路交通管理局（以下簡稱交通局）負責制定公交線路，再將線路分別交由SBS新捷運與SMRT兩大企業管理和運營。

但是在出行需求增長和對優質服務要求持續提高的背景下，原有的雙企業運營模式限制了地面公交發展，難以提供高品質公交服務。

一方面，兩大企業運營狀況穩定，缺乏競爭；另一方面，該模式下，企業持有公交車、場站等設施設備資產，自負盈虧，通常以成本為首要考量，缺乏對設施設備、運行系統、管理模式等進行資金投入的動力。

于是，公交服務質量停滯不前，市民對地面公交的滿意度也逐年下降。新加坡公共交通理事會的年度公共交通滿意度調查顯示，自2009年起，地面公交滿意度從92.5%持續降低至2012年的86.4%。

為了提升滿意度，交通局推出了公交服務提升計劃（BSEP），主要通過投資改善公交基礎設施。

計劃實施后，地面公交滿意度小幅回升，但原模式導致的低服務質量問題并未根本解決，仍需對公交管理機制改革，以進一步提升服務質量。

02主要做法和經驗

2014年，新加坡政府開始進行地面公交管理機制改革，實施公交承包模式。2016年8月，在原有線路運營牌照到期之際，交通局將到期公交線路運營權從兩大企業收回。根據公交場站位置、客運量、分布地區等指標將多條線路搭配組合，并以“線路組合”為單位公開招標運營企業。

截至2024年，已有6個“線路組合”通過公交承包模式運營，另有1個“線路組合”于2024年底開放招標。

除原有兩大企業外，已有兩家新企業躋身運營商行列。競標成功后，交通局與運營商將就每個“線路組合”簽訂5-10年期的合同，到期后重新招標。

目前地面公交線網中還剩余的8個“線路組合”，將在當前各自議標合同到期后逐步開放招標。

表 2023年新加坡公交運營商信息

此次改革的主要特征和經驗包括：

（一）政府管理資源調配，發揮戰略高度優勢

公交承包模式中，政府部門通過與企業簽訂購買服務合同，實現了政府端的職能轉變，明確了政府部門的“監管”職責和企業的“經營”職責。

新加坡地面公交行業的參與主體雙方為：交通局和運營企業。

交通局作為新加坡的公共交通監管和規劃部門，改革后主要職能包括：制定公交發展戰略，規劃公交線路，制定票價政策，制定公交運營標準，提供車輛、場站、樞紐等設施設備資產，并按合同支付運營企業固定的服務費用，監管運營商并進行獎懲考核。

運營企業的職能則大量簡化，負責設施設備資產維護、線路運營及管理、內部管理（如人力、安保管理等），按照合同要求提供優質的公交服務。

在公交承包模式中，交通局充分發揮自身的戰略高度優勢，通過全球范圍內的招標方式，配置公共交通相關資源。通過與中標企業簽訂購買服務合同的方式，明確政府部門所期望達到的公共交通服務效果，為運營企業制定服務標準并進行監管，把握服務質量和成本的主動權。

（二）設施設備與運營權分離，提升服務質量與靈活性

公交承包模式促使地面公交設施設備資產所有權轉換。公交承包模式實施之前，運營企業同時擁有設施設備資產的所有權和運營權。

新模式下，交通局收購招標“線路組合”中車輛、場站、樞紐等納入公有資產，再以租賃的形式提供給中標運營企業，調控和監督其使用。

一方面，設施設備所有權的轉換使政府部門掌握調整地面公交服務的主動權。由于設施設備資產不由運營公司持有，政府部門不會被裹挾而難以調整合作方。

在新模式下，政府部門可根據服務質量更換表現不佳的運營商，確保公交服務質量的提升。新模式造就的主動性與靈活性，有助于政府部門優化資源配置，提高整體公交系統的運營效率和服務水平。

另一方面，不持有設施設備資產有助于運營企業“降本增效”。以往運營企業容易缺乏投資升級設施設備資產和服務的動力。陳舊的設施設備降低了服務質量，進一步減少了運營收入，缺乏升級資金，陷入惡性循環。

新模式中，運營企業僅負責設施設備資產的日常運營維護開支，不承擔更新和折舊成本，成本支出大幅削減，可將資金更多地投入到公交服務水平的提升上，形成良性循環。

（三）票款收歸政府，獎懲機制激勵運營商提升服務質量

票款收入作為公交運營收入的一大來源，改革前，屬于運營利潤的一部分。在公交承包模式中，交通局將票款收入收回，負擔票款盈虧，向運營企業支付定額的合同費。

交通局可通過票款收入情況直觀了解客流數據，及時評估并調整線路和定價策略。運營商獲得了穩定的服務費收入，可更專注于線路運營，提升公交服務品質，達到政府部門設定的運營目標。

另一方面，交通局建立公交服務可靠性框架（以下簡稱BSRF），對運營商公交服務可靠性進行考核，通過獎懲措施激勵運營企業主動提高服務質量。BSRF中服務評估指標主要包括準點率、額外候車時間1（EWT）等。

交通局根據服務指標考核結果，給予運營企業相應金額的獎勵或懲罰。運營企業為達成交通局設定的服務質量目標，需為其所轄線路制定合理的運營策略，提供更高質量的服務。

以EWT指標為例，在考核范圍內，運營商每將一條線路的EWT減少（或增加）0.1分鐘，會收到相應的獎勵（或懲罰）。由于運營線路車輛越多，EWT的調整難度越大，所以獎懲金額也會相應增加。

表 基于EWT指標每減少/增加0.1分鐘的獎懲金額（單位：新加坡元）

另外，公交承包模式條例規定，運營企業可保留公交車、公交樞紐等資產的廣告收益。在交通局制定的廣告投放標準下，運營商可自行招商，投放車體和車內廣告以增加運營利潤，能進一步增加運營企業提供公交服務的積極性。

1 額外候車時間（EWT）：考量公交服務可靠性的重要指標，單位：分鐘，等于該線路公交計劃等待時間與實際等待時間的差值。EWT反映了公交達到站點時間的均勻性，若每班公交間隔時間平均，則EWT低，服務可靠性強；若每班公交間隔時間差距較大，則EWT高，服務可靠性低。

03改革實施效果

新加坡地面公交機制改革的實施效果主要有三：

一是充分引入市場競爭，有利于政府部門控制成本。

新模式的競標方式下，投標企業核算的合同預算更加透明合理，主動壓縮自身利潤空間，以更具競爭力的價格贏得線路組合的運營權。在充分的市場競爭下，政府部門掌握了議價權，避免過度補貼。

二是設立服務質量獎懲機制，推動當地公交服務水平顯著提升，乘客滿意度大幅上升。

一方面，交通局調配車輛資源，保證重點線路的車輛供給。新模式下，早晚高峰的公交發車間隔均小于15分鐘，半數以上線路的發車間隔控制在10分鐘以內。

另一方面，受BSRF的激勵，運營商公交服務的可靠性提升明顯，公交到站時間更準時。公交承包模式實施以來，各線路平均額外候車時間減少了約25%，準點率也大幅提升。在2019年度公共交通滿意度調查中，乘客滿意度由改革前的90.7%增長至99.8%，改革效果顯著。

三是良性市場競爭優化了行業環境，激發了地面公交產業活力，提高了從業人員的專業水平和收入水平，并帶動相關產業發展。

新模式下，所有運營企業均改善了員工的工作條件和雇傭條款，以引進和留住優秀人才。新政策落地的第1年中，就有超過1000名新車長加入公交行業，帶動就業市場。

同時，對公交服務質量的高標準也促進了從業人員的專業化，推動構建完善專業人員的培養體系。

04小椒有話說

本篇中，小椒為大家介紹了新加坡公交管理機制改革的背景、方法和經驗。

面對地面公交客流受到沖擊、服務水平下降的局面，新加坡選擇通過改革提升地面公交。改革中，交通局與公交運營商各自發揮優勢，交通局負責線路招標和設施設備管理，運營商則在合同和服務質量考核的監督下，積極提升服務，成功打造了公交運營的良性循環。